城镇规划君何方洪上周刚到党校参加完“学习贯彻党的十九届六中全会精神培训班”，我把前年和去年的分别在党校学习的党的十九届四中、五中全会精神与今年学习的六中全会精神进行了结合梳理，核心就是当前和未来，我国的重点是要实现国家治理体系和治理能力现代化。那么，要实现国家治理体系和治理能力现代化，就必须要有高效的组织体系作为基础和支撑，而只有优化行政区划设置，提高中心城市和城市群、都市圈综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，才能形成高效的组织体系。

习近平总书记明确指出，“行政区划本身也是一种资源”。行政区划体制是中国特色社会主义行政体制的重要组成部分，具有基础性、全域性、稳定性的重要特征，不仅关系到政府组织结构、政府治理体系乃至中央和地方两个积极性的发挥等，还关系到生产力布局、统筹城乡的民生保障、共建共治共享的社会治理乃至生态文明建设等。新中国成立70多年来，中国特色行政区划体制构建与优化已经成为党领导人民依据宪法法律，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

因此，城镇规划君何方洪认为，在十四五期间及展望2035年，我国省级行政区划优化已到了必须优化调整的阶段，有必要好好研究一下如何优化调整省级行政区划才能更好地推动经济社会发展，实现国家治理体系和治理能力现代化。从目前城镇规划君何方洪的研究来看，我国行政区划优化调整的方向，最大的可能就是向着扁平化管理方向发展，主要措施是：一是增加直辖市，划小省份；二是市县均由省直管，地级市不再管理县和代管县级市，加快撤县（县级市）设区，做大中心城市；三是个别城镇化率高的县级市参照浙江龙港市模式实行“县级市直管社区，不再设街道和乡镇”；四是强力推动都市圈发展，形成都市圈统一规划建设。

一、省制设置的演变

中国古代王富禁地称“省”，即省中。魏晋时期，于中央设中书、尚书、门下三省，辅助皇帝处理日常政务，“省”始成为官署名称。北齐时，曾于地方设行台省，管辖地方，省又成为中央在地方的派出机构。行台，隋唐以后亦有设置，设置较普遍的为金朝。金熙宗完颜宜于天会十五年（１１３７年），在刘豫齐国故地置行台省。以后，地方遇有重大事务，中央常遣尚书省官员坐镇地方便宜行事，称“行尚书省事”。但金时的行尚书省，仍是中央在地方的临时派出机构。元承金制，元世祖忽必烈以中书省总理全国政务，改地方行尚书省为行中书省。随着疆域的开拓和政局的稳定，至成宗大德年间，除京都附近地域由中书省直接管辖治理，称为“腹里”，在全国共设１１个行省，各行省设平章（官职名）政事，总揽一省军事、民政、财政诸大权，行省成为地方最高行政区划。

明承袭元末的省制，但将南京、北京附近地域归中央直隶，称为两京：南京、北京；另设置１３个行省。清初，将明代的两京分别改置为行省：北京辖区置直隶行省，南京辖区置江南行省。康熙初又分陕西为陕西、甘肃，分江南为江苏、安徽，分湖广为湖北、湖南，共１８省，这就是人们通常所称的中国“本部１８省”。晚清光绪末年，先后在东北设置辽宁、吉林、黑龙江３省，在西北边陲设置新疆省，在东南自福建省分出台湾岛置台湾省。清亡时，全国共设２３个省，其中台湾省于１８９４年中日甲午之战后，沦于日本。可以这样认为，元朝行省制的确立，是中国行政区划史上的一个重要创举，而清朝则基本完成了现代省级行政区划的设置。

民国时期，省级行政区有所增加，至民国３６年（１９４７），全国除西藏设立地方之外，共设有３５个省（台湾省已被收回）。中华人民共和国成立前，各级地方人民政府进行了省制调整，１９４９年底，全国共设省建制２９个。截至2022年3月，中国的行政区域划分为３４个省级行政区和1个新疆生产建设兵团，包括２３个省、５个自治区、４个直辖市、２个特别行政区和1个新疆生产建设兵团。

二、省制现有的特点

省、自治区、直辖市、特别行政区同为中国地方行政建制和区划的最高层次。从元朝开始建立省制至今已有７００多年的历史，除去人民共和国成立之初的一个极为短暂时期外（被大行政区取代，前后约５年），省一直是中国国家结构最高层面的占据主导地位的建制单位。充分认识“省”这种建制单位的特点，有助于进一步理解中国地方政制中的一些基本问题。

省作为国家的基本行政单位，一般具有三个特点：一是地盘比较大，人口较多；二是下辖若干层级的地方行政单位，实行层级管理；三是省机构直接面对中央政府，它能代表中央管辖、领导、制约地方，又能代表地方抗衡中央。具有这三个特点的地方行政单位，不管用的是什么名称，如我国的省、自治区、直辖市、特别行政区，美国的州，日本的县、府、道，英国的郡等，实际上都是最高一级地方行政单位。

纵观我国省的发展历程，至少具有以下三个方面的重要特性：第一，省是一种规模相当大的地域政治实体，其地域面积和人口同世界上一些中等规模国家不相上下。第二，省是一种具有悠久历史的地域性政治实体，其存在的时间普遍超过当今大多数国家（包括一些大国）。第三，省在中国的政治结构中分担中央的部分功能。

三、明确省制定位

所谓定位是指省级行政区在中国行政区划体系中的功能与特点。实际上是省区与中央、省区与基层的政治经济相互关系问题。中国省级政区有四种类型，即一般地域型政区——省，民族自治型政区一自治区，城市型政区——直辖市和特殊型政区——特别行政区。张友谊在论述中国地方分权问题时曾指出：“中国的地方分权既包括中央与一般地方行政区域的分权，又包括中央与民族区域自治地方的分权。”从“一国两制”角度看，上述四种类型中的前三种属于同一大类，即都实行的是社会主义制度，第四种类型实行的是资本主义制度。但从国家结构形式角度看，民族型和特别行政区实行的是区域自治，是同一类型，只不过后者是更高程度不同的自治。民族自治区与特别行政区既是我国地方行政区域的一部分，又享有一般地方行政区域（省）和城市行政区域（直辖市）所不享有的民族地方的自治权或特别行政区的高度自治。这是我国中央与地方关系的一大特点。现在所讨论的省级行政区划改革问题，主要着力于一般地域型政区和城市型政区的改革问题。

四、我国省级行政区划改革的重要性

作为国家最高层次的地域型政区——省制的设立、调整是关系到国家稳定、地方发展、区域政治结构与权力分配关系的大问题，是国家政治、经济生活中的大事。根据政治体制和行政管理体制改革的总体要求，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照建设现代化强国的总目标，坚持全面、协调、可持续的科学发展观，以发展社会主义市场经济和民主政治、构建社会主义和谐社会为指针，及时改革行政区划，使其适应和促进先进生产力、先进文化的健康发展，体现最广大人民的根本利益，已势在必行。

（一）改革省制是现代交通、通讯和管理体制变革的需要

我国现行行政区划建制和地方政府设置的基本框架，是在计划经济体制的条件下确立的，是与计划经济体制和当时的客观条件相适应的。随着经济社会的发展，特别是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和政府职能的转变，行政区划面临的客观形势和环境正发生着深刻变化，现行行政区划体制中一些深层次的矛盾和问题也日益显露出来。正确认识和把握客观形势和环境对行政区划的影响，特别是经济体制转轨、交通通讯条件改善和城市化发展对行政区划的影响，是科学调整变更行政区划的前提条件。

1、交通运输条件发展对行政区划的挑战

区域间交通和空间可达性是相互依存、彼此依赖的。在某一特定时间，交通网络的结构和客货周转能力影响了区域内部的交流通达性，即交通系统本性决定了区域的空间可达性。空间可达性表现在出行费用和出行时间两个方面，当空间可达性提高时，区位联系的倾向随之增长，提供给人群和产业部门的出行机会和出行模式也将随之增加。现代运输业的迅猛发展让我们可以清晰地看到交通条件的改善。

交通是联系地理空间社会经济活动的纽带，是实现社会化分工的根本保证。交通技术与手段条件决定空间相互作用的深度和广度，一个地区的交通状况往往成为该地区经济发达程度的重要标志，“要致富，先修路”，便是对其最简单、朴实的说明。过去，生产力水平不高，交通通讯不够发达，一定程度上造成行政区划建制的规模偏小，层次偏多。随着交通通讯条件的改善，当前我国公路、铁路（高铁）、航空运输四通八达，高速公路迅猛发展，极大地缩短了市镇乡村之间的空间距离，极大地改善了行政管理的条件和手段。由于科技的进步、交通通讯的发达和管理手段的现代化，行政管理效率大大提高了，行政区域的管辖幅度可以增大一些，管辖下一级行政区的数量可以增加一些，管理机构则可以精简。这有利于从整体

上适当减少行政管理层次，扩大行政区域管理的幅度，为行政区划体制的结构性调整创造了条件。

2、网络通讯技术的普遍应用改变了传统的行政管理基础

科学技术的飞速发展，特别是信息技术的普及与运用，有力地推动了社会生产力的提高，已改变或正在改变人们的思维方式和生活方式，对传统技术和传统产业提出了极大的挑战，其中与行政管理最密切、最重要的一个方面就是政府信息化发展。

计算机应用与网络逐步呈爆炸式扩张普及，电子政务的发展带来只有应用信息技术才可能获得的政府新概念。“一站服务”，即居民或者企业只要去一个政府综合办公地点即可解决需要政府办理的所有有关事务；“无站式服务”，即居民或者企业只要进入政府网站即可解决问题；“居民关系管理”，即掌握某些居民，以便有针对性地提供特殊政府服务，以及“２４×７”全天候服务的实现等等。政府信息化正日益改变着行政组织的结构形态。网上办公、远程会议、虚拟机关的产生，打破了政府工作的时空界限，提高了工作效率，加强了政府部门之间的信息沟通和互动，从而使行政组织中的一些中间管理机构被撤销，形成行政组织结构形态的扁平化，这也为我国政府机构改革提供了技术上的保证。政府信息化对行政组织的影响绝不仅仅是技术上的，还表现在政治方面，即表现为对行政组织运作方式的民主化影响。这种影响表现为两个层面，一是行政组织内部运作方式民主化；二是行政组织外部运作方式民主化。

3、管理技术创新对行政区划改革的推动作用

发轫于企业治理的现代管理学革命，正日益渗透至社会管理的方方面面，政府管理首当其冲。我国原有的在计划经济时期形成的以政府为主体的“官本位”、“等级制”、“金字塔”式的垂直隶属关系的组织结构必将逐渐弱化。扁平化的组织结构将会有大的发展，这是现代社会组织结构发展的大趋势，现代化的行政管理要适应这种新趋势。

根据现代管理技术发展，在行政区划设置和职能分工方面，应按照效率、效能原则，纵向层次不可过多，要尽可能地适中、适当，以缩短领导层与实施层的距离，便于上下沟通，降低信息失真率，提高工作效率。在政府机构改革中，政府的结构层次是十分重要的问题，如果政府的结构不合理，只在其机构数量上增增减减，是很难达到目的的。目前我国的行政体制表现为过分集权，计划体制的成分十分浓厚。下级政府工作机构的设置必须得到上级政府的批准；下级政府的工作必须在上级政府的工作布置之后才能进行；全国的财政收入由中央政府计划制订后，逐一层层分解给下级，下级必须保质保量地完成等等。由于集权体制的根本影响和政府想拉动经济的指导思想，使中央政府制定大量的各种各样的计划。计划要执行，必然要增设机构和人员去完成，这就决定了政府机构和人员的膨胀。执行要有效率，必然要减少管理幅度，因为人的精力和能力是有限的，管理幅度大了，管理效率就低。管理幅度缩小，必然要增加层次。

随着新时代社会主义市场经济体制的逐步建立健全，各级政府都在进一步转变职能。一方面，在经济管理方面正在从微观管理转向宏观管理，区域经济的运行逐渐由以纵向为主的计划经济转向以横向为主的市场经济；另一方面，随着“行政许可法”的颁布，政府部门的行政审批项目逐步减少，审批程序逐步简化和规范，行政管理的事务性工作逐步精简，这为行政管理幅度的扩大创造条件的同时提出了新的要求，这就要求行政区划的结构体系由层次多、幅度小向层次少、幅度大的扁平化、民主化、效能化方向转化。

（二）改革省制是适应社会主义市场经济发展的需要

行政区划设置的根本决定因素是生产力水平，地方行政管理需要多少层次、每一个行政区划单元管辖多大的地域空间，最终的决定因素是生产力水平。而新形势下之所以要逐步调整变更行政区划则主要是为了适应并促进经济的发展，为了使行政区划设置更好地更有效地为发展先进的生产力服务。这是由今天的时代背景和历史条件决定的。

自然条件也是影响行政区划设置的一个重要因素，但生产力的发展和交通通讯条件的改善，可以解决自然条件差异造成的管理不便问题。同时，我国区域间经济发展水平极不平衡，东部地区进入了以工业化、城市化和信息化为支撑的新型现代化起飞阶段，中西部地区还在现代化的初期阶段。从东中西部地区的现实情况出发，国家的政策要有利于推进“东部腾飞、中部崛起、西部开发、东北振兴”的发展战略，东中西部地区要根据各自特点分别重点做好技术资源经济、人力资源经济和自然资源经济三篇大文章。

作为上层建筑的行政区划改革创新，要为这个发展战略服务，根据地域经济发展状况确立改革创新思路，谋划行政区划调整变更的新格局。东部地区经济技术发达，城镇密集，经济市场化和国际化程度高，行政区划工作应着重适应培育国际化大都市圈经济的需要，积极推进都市联盟体制创新。中部地区经济技术不够发达，但人口密集，总量多，人力资源丰富，农村人口比重最大，对全国人均ＧＤＰ水平和现代化整体水平影响很大，行政区划工作应着重适应农业劳动力转移的需要增加设市城市数量。西部地区资源丰富，人口稀少，布局分散，发展成本高，行政区划工作要着重适应集中发展的需要调整扩大县城镇和重点镇行政区域规模。

（三）改革省制是淡化“行政区经济”现象，推进区域经济一体化发展的需要

行政区是为实现国家的行政管理、治理与建设国家，对领土进行合理地分级划分而形成的区域或地方。经济区是为实现国民经济因地制宜合理发展，对领土进行的战略性划分而形成的具有全国意义的专业化的地域生产综合体，它是商品经济比较发达的条件下，社会生产地域分工的空间表现形式。“行政区经济”是指在既定的行政区划范围内，由行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊经济现象，是我国区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变过程中出现的一种区域经济类型。

从中国区域经济的发展过程来看，行政区经济是特定历史时期的产物，它是中国由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中出现的一种特殊的区域经济类型，是中国特定体制环境下出现的一种过渡性质的区域经济。在计划经济时期，中国的地方经济是一种凌驾于自然经济联系之上的上下级层次之间的行政一经济联系，行政区之间的横向联系很不发达，即使是中央放权与收权，也只是中央与地方经济权力之间的转移而已，政府与企业、市场之间的关系并未根本改变。

改革开放以来，企业的自主地位虽然逐步增强，但地方政府的经济权限也在扩大；市场经济体制不断推进，但地方政府仍然介入甚至替代企业在市场的竞争，政府与市场两个主体同时承担着行政区经济运行主体的职能，与计划经济时期的地方经济相比，行政区经济无疑是一种进步；但与建立在统一大市场基础上的经济区经济相比，行政区经济又是一种滞后的区域经济类型。（转型期凸现的行政区经济导致行政区之间横向经济联系的阻隔，从表面上看是由行政区划引起的，实质上体现的则是行政区之间的利益矛盾。）

就行政区域规划而言，五级政府管理体制造成地方政府的“割据”局面，使全国统一的资源自由流通配置的市场一直无法形成。随着市场经济体制的完全确立，在确保稳定的前提下，积极创造条件，适度、合理地调整行政区划，改革、完善政区体制，则显得尤为重要和迫切。