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在5月份的国民经济运行情况新闻发布会上，国家统计局新闻发言人、国民经济综合统计司司长付凌晖重点介绍当前青年失业率情况，以及我国失业率的统计标准和调查方法。

他指出，我国按照国际劳工组织关于就业、失业的统计标准，将16岁及以上人口划分成三类，即就业、失业、非劳动力。按照国际劳工组织的标准，就业人口是指在调查参考期内，通常为一周，为了取得劳动报酬或经营收入而工作一小时及以上和因休假、临时停工等暂时离岗的人，这些人都属于就业。

“一周工作一个小时及以上都算就业，不算失业”，这引起网络关注、传播和争议。

一些网友表示： “这样的就业工作能生存吗？”“能准确地反映出民众的就业情况吗？” “终于知道为何失业率那么低了！”……这些声音质疑失业率数据真实性，且认为现行统计标准隐蔽了当下重要的生计问题，例如收入低、工作不饱和、不稳定等。

该如何看待这些质疑？

实际上，引起争议的统计标准，符合现行国际上的统计实践。但在这类就业统计标准之外，确实存在许多不充分就业的情况，亟须关注。

首先还是要回到就业、失业概念本身。

1982年召开的第13届国际劳工统计大会通过的《关于经济活动人口、就业、失业和不充分就业统计的决议》对就业人员界定为：①一定年龄(中国为16周岁)以上、在某一特定的时期内(通常为调查时点之前的一周)为取得劳动报酬或经营收入而从事了一定时间(通常为一小时)以上劳动的人；②有工作，但因疾病、生育、学习培训、天气恶劣、设备故障、原材料缺乏等原因而暂未工作的人。

2013年第19届国际劳工统计大会通过的决议延续使用了这一关于就业者的基本定义。这也是世界上绝大多数国家使用的基础标准。也就是说，“一周工作一个小时及以上即为就业”，确实是国际通行标准。

同时，不就业也不完全等于失业。

按照国际劳工组织的建议和绝大部分国家的实践，失业者除了“没有就业”（即一周工作一个小时以下），还须满足正在“积极寻找工作”且能“立即工作（到岗）”的条件。各国在如何确定失业率的分母、如何界定“积极寻找工作”、“立即到岗”等方面存在争议和差别化实践，但基本的思路是一致的。那些既不属于就业，也达不到失业标准的工作年龄人口被归为非劳动力人员。

如此标准，是否“就业”太松，“失业”太严呢？

实际上，国际劳工组织的就业定义是一种“迁就”就业、就业优先的标准，实为广义就业。广义就业并不以完全满足生计需要为前提，仅承认就业存在的事实。而失业则是完全缺乏工作的极端情形。

这使得，部分缺乏工作、特别是收入不足以维系生计的情形，被算作就业。

为了弥补这一局限，发现那些既非充分就业又非完全失业的人，国际劳工组织早在1948年第六届国际劳动统计会议首次提出了“不充分就业”（）概念。

不充分就业可粗分为两大类：①以就业（工作）量不足为特征的显性不充分就业；②以收入低，技能利用程度低，劳动生产率低为特征的隐性不充分就业。

一般，显性不充分就业是较容易被测度的，也是国际劳工组织和各国关注的重点，即“与时间相关的不充分就业”，也就是“在一个短参照期内，希望增加额外工作小时，所有工作的总工作小时低于特定的小时标准，如果有额外的工作机会能够工作更多小时的所有就业人员”。

不充分就业是各国衡量自身劳动利用是否充分，国民生计是否良性可持续的重要指标，往往与失业率一同使用。国际劳工组织发布的《世界就业和社会展望：2020年趋势》提出，当今世界已从失业延展至更广泛的劳动力利用不足——除了1.88亿失业人口，全球还有1.65亿人不充分就业。

在美国，为多角度监测劳动力市场，共有6档按不同口径统计的失业率。其中U3是官方公布的基准失业率，符合上述国际劳工组织标准。而U6则覆盖了寻找全职工作、但因各种原因找不到全职工作、故而只能打零工的兼职劳工，即不充分就业者。

在中国，不充分就业也受到过关注。2003年当时的劳动和社会保障部提出，“劳动时间少于法定工作时间，且劳动报酬低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准，本人愿意从事更多工作的，为不充分就业”，且“视同失业”。

其时，国企工人“下岗潮”尚未平息，这一新标准虽未对失业率数据产生实际影响（因当时仍为登记失业率），但反映出对民众就业、生计现实的正视。

2018年，调查失业率甫一推出，国家统计局就短暂公布过“周工作时间不足35小时的就业不充分人员占比”数据。但此后近年，除了学界偶有研究，国际通行的“不充分就业”概念逐步淡出人们视野。

与此同时，作为政策目标的“充分就业”频繁见诸报端。但此“充分就业”与前述“不充分就业”的语义、问题意识并不相同。

充分就业即完全就业，指一国宏观经济中，存在一定自然失业和摩擦性失业就业，但愿意就业的劳动者都能够就业的状况。如此，体现“充分就业”情况的指标，如城镇调查失业率，按国际标准门槛将大部分民众划入了就业范畴。

如果关注“不充分就业”，将更指向就业者的就业质量，比如薪资是否足以维持生活。如此，在2亿灵活就业者中有一定比例的不充分就业者。

统计工作需要按照统计口径进行标准化、乃至机械化的数字处理。但被统计的人所遇到的情况是复杂多元的。正如被统计为就业群体的民众，其实仍有不充分就业、面临生活困难的情况。这是在就业数据之外，需要正视、关切的现实。

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