关于提升基层食品安全监管水平的建议
建议237：关于提升基层食品安全监管水平的建议
建议人：苏惠健等10位代表
建议内容：
一、食品安全监管存在的问题
2015年7月，我市开始实市场监管领域的大部门制，将工商、食品药品监管部门合并，组建市场监督管理局，在原有工商所的基础上组建镇（街）市场监督管理所。按照“三定”方案，新组建的市场监管所承担的职责包括辖区内食品药品安全监督管理工作，以及原有的工商行政管理相关职责。一方面，新的监管体制将原有的业务优势、资源优势相整合，为加强食品安全监管提供了基础，另一方面，复杂的社会经济环境、职能的变化调整、严峻的食品安全形势以及食品安全沉甸甸的责任，都给基层监管部门带来巨大的挑战。目前的食品安全监管存在的问题：
（一）监管力量薄弱，工作超负，难以满足监管需要。
1．执法人员不足。从绝对人数看，市场监管部门人数并不少，但监管主体庞大、工作职责纷繁，监管环境复杂，致使市场监管力量相对薄弱，严重超负。从监管主体来看，面宽量大、点多线长。以翔安区为例，辖区总面积411.5平方公里，总人口42.5万，下辖4镇1街1场，现有获证食品生产经营单位3633户，包括食品生产企业164家、食品流通单位2526家、餐饮服务单位943家食品监管，还有相当部分未办理经营登记的主体、自产自销的农户，而目前仅设2个基层监管所，合计35人的行政编制就显得捉襟见肘。从工作职责来看，除了食品安全监管，市场监督同时肩负着行政审批、“三品一械”市场合同、商标广告、企业监管、消保12315、网监、稽查、个私协会、非公党建以及大量的行政工作，每个监管干部都身兼数职，工作失去重心，面广难题多，疲于奔命却常常顾此失彼。从监管环境看，乡镇及以下市场纷繁复杂，布局分散、设备简陋，经营周期短，动态性强，低、小、散、乱的经营主体居多，经营者素质良莠不齐，有意无意的违法违规行为时有所现，监管难度极大。以新圩镇为例，辖区面积77平方公里，下辖15个行政村，目前仅能配置一个执法中队，包括行政编制人员2名、协管员3名、执法车1部，由于地处偏远，为方便百姓还专设行政服务窗口1个，从所辖经济户口数量来看，都无法保证每年完成一次全覆盖的普通检查，要及时地发现问题、合法地处理问题、达到工作到位的要求更是奢谈。
2．技术力量不足。食品监管本质上管理的是人体健康，对监管人员有很高的技术要求，而基层监督管理所原有的工商执法人员对食品生产、餐饮环节监管十分陌生。有调研表明，普通公务员从开始接触到完全胜任一线食品监督执法，至少需要两年全职工作时间，专业成长的难度较大。现实中大部分市场监管所急缺专业人才，有的执法人员进餐饮店除了看墙上有没有挂餐饮服务许可证、健康证有没有过期，其他不知道应该做什么。
3．执法装备不足。在行政问责的风险压力下，上级监管部门倾向于将食品监管中的许可、监督检查等事权下放给县区一级，但技术支撑资源并未随之下沉，基层监管部门缺乏必要的检测设备及专业技术人员，日常监管只能停留在 “看” 、“闻”、“问”、“查”等原始手段，对于食品造假、非法添加等潜在的食品安全隐患和违法经营行为显得无能为力。委托上级检验部门或其他部门的检验机构实施食品检验，抽查送检费时费力，常常错失打击违法行为的良机。即使配备了快检设备，所能起到的作用也极其有限，快速检测不具有法律效力，且项目范围过窄，准确度不高，检测范围覆盖面不广，存在许多空白地带无法触及。如快检结果有时出现“假阳性”、“假阴性”现象，甚至与检验机构检测结果完全相反，不过是徒增了精力、经费和问责风险。
（二）监管难点众多，执法不畅，难以实现监管目标。
1、法律法规执行难、落地难。随着我国市场经济体制改革不断深入，新情况、新问题不断涌现，致使政策法规更迭频繁复杂，立法不完备、配套法规欠缺等问题随时可见，食品安全监管在行政执法中常处于无据可依、有据难依、无所适从的尴尬境地。据不完全统计，我国食品安全法律体系涉及近20 部法律、近40 部行政法规，还有近150 部规章，但面对最常见的问题，如对小餐饮店缺少防蝇防鼠设施就找不到明确的处罚措施。
再如，为体现中央重典治乱的决心，2015年对《食品安全法》进行了修订，这部被冠以“史上最严”的食品安全法律，大幅提高了对违法行为的惩罚力度。而现实中，基层最常见的食品违法行为主要是无证经营、销售过期食品等，这些违法行为的当事人大多是一些食杂店、小卖部，这些店铺的经营者往往都是亦商亦农的群众，其经营活动往往是其一家人谋生的重要手段、生计的主要来源，新《食品安全法》将销售过期食品处罚最低限额从2000元直接提高到了5万元，这样的严罚只会逼得当事人关门跑路，根本无从执行，更遑论执法效率，甚至影响社会和谐。
2．无证经营许可难、监管难。无证经营问题由来已久，且屡禁不止，日渐成为监管的盲点和难点，尤其以小餐饮店最为突出，经摸底，翔安区目前合法经营的餐饮服务单位943家，而无证经营的预计超过1000家。无证经营涉及“两违”建筑、环保等前置审批以及“一刀切”的核查条件，以小型餐饮店服务许可的准入条件为例，核查条件涉及10大项30小项，仅专用水池就要求不少于5个，同时要求提供房产证明、环评报告等资料，致使不少小餐饮店无力负担许可所要求的条件导致“无证”。
根据厦门市人民政府办公厅《关于进一步加强无照无证经营查处工作的意见》（厦府办〔2014〕149号）第一条第三款第四项规定“未取得环保部门审批从事餐饮业和单位食堂的，其经营场所属于市人民政府公布的禁设区域的，城市管理执法部门为主查处部门；其经营场所在市人民政府公布的禁设区域外的，环保部门为主查处部门”。市场监管部门执法中一经发现未取得环保部门审批从事餐饮服务的，均通过抄报的方式告知有关部门，但截至目前，查处效果不佳。无证经营的存在，日常难以对其实施监管，同时产生不公平竞争，侵害了广大合法经营者的利益。
（三）社会广泛关注，监管困难，面临巨大问责风险。
1．社会关注高。人民群众对食品安全关注度高，容忍度低，甚至存在“妖魔化”的认识倾向。一些媒体为吸引眼球，不惜夸大其词甚至歪曲事实，不仅刺激着普通民众的情绪，也为当事人和追责机关造成强大的压力。随着QQ群、微博、微信等自媒体广泛应用食品监管，食品安全监管常陷于被媒体记者牵着走、被专项整治追着走、被突发事件拖着走的被动局面。
2．监管难度大。如今引发食品安全问题的原因多种多样，既有微生物引发的食品安全问题，也有违法滥用添加剂、农兽药残留超标等化学性污染引发的问题，使得现代食品安全监管工作难度增加。如目前尚无地沟油的检测标准和判定方法，执法人员根本无法通过肉眼和知识判定是不是地沟油。再如，某地曾传言有的腌菜是用除草剂催黄的，查阅资料可知，除草剂由21个大类，200多个品名，若想检测根本无从下手。类似这种要监管、想监管却无从下手、无法凭监管者感官判定的情况比比皆是。
二、有关建议
（一）加强队伍建设，充实监管资源
一是要从数量上，充分考虑监管面积和执法环境，提高农村地区执法人员与人口总量比，使监管队伍人员编制数量能够满足监管实际需要。二是要从质量上，增加基层执法对口专业人才，加强执法人员学习培训，提高执法队伍专业素质。三是要从机制上，将食品安全融入社会网格化监管，补充食品安全协管员，建立以县区级食品安全监管部门为主体，镇（街）食品安全监管部门为基础，村（社区）食品安全协管员为补充的三级基层食品安全监管网络。四是要从装备上，为基层执法人员配备必要的快速检验检测设备、取证设备、应急处置设备和能适应基层监管工作的交通工具，提高监管效能。
（二）强化技术支撑，健全检测体系
构建以市级食品药品检验研究院和区级疾病预防机构为主体，以社会检验检测为补充的食品安全风险监测体系。加大对基层食品检验机构的政策、资金、人员支持力度，进一步扩大食品安全检验检测的范围、品种和项目，使其具备对食品常见指标的定性速测能力，确保为食品监管工作提供科学、权威、准确、快捷的技术支撑。鼓励和引导企业、商超、农贸市场等食品生产经营主体、食品交易场所开办者加快食品安全检验检测能力建设，全面提升食品安全自检自控水平。
（三）坚持问题导向，完善政策措施
地方政府应坚持问题导向，因地制宜，紧紧抓住影响食品安全的关键环节，积极创新工作方式，探索有效的食品安全监管新模式、新举措，同时建立食品安全目标责任制，强化监督考核，确保责任落实。一是围绕新修订的《食品安全法》尽快出台实施条例，对食品安全违法行为的主观故意、恶意程度，对消费者的消费程度加以区分，改变“一刀切”和“眉毛胡子一把抓”的现状，使其具有良好的可执行性、可操作性，使食品监管“有法可依”。二是在破解无证经营的问题上，探索对“小微餐饮”区别对待、分类许可的途径，根据经营规模有区别地设置核查标准和许可规范。三是地方政府、效能部门应督促无证无照餐饮服务有关监管部门尽好责、履好职，确保食品安全监管工作落实到位。
（四）倡导社会共治，推进协同治理
食品安全是一个复杂的社会系统工程，促进食品安全保障应由单纯依靠政府监管向多方主体参与、多种要素发挥作用的公共治理层面转变。地方政府应充分落实属地责任，着力推进食品企业落实第一主体责任，健全行业信用体系，引导媒体加强行业自律，加强科普宣传，引导消费者科学理性看待食品安全，严惩重处违法行为，守住食品安全底线。通过行业自律和社会他律共同生效，市场机制和利益导向共同激活，法律、文化、科技、管理等要素共同作用，举全社会之力，构建政府监管、行业自律、部门协同、企业负责、公众参与、媒体监督的食品安全治理新格局。